三、審計(jì)評(píng)價(jià)
本次竣工財(cái)務(wù)決算草案審計(jì)，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是：七屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議通過(guò)的三峽工程議案和興建三峽工程的決議，三峽工程可行性研究報(bào)告，長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例，樞紐工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告、輸變電系統(tǒng)設(shè)計(jì)概算和水庫(kù)移民補(bǔ)償投資概算總額及切塊包干方案等，財(cái)政部批復(fù)的長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程竣工財(cái)務(wù)決算辦法。審計(jì)結(jié)果表明，三峽工程投資控制有效，靜態(tài)投資控制在批復(fù)概算內(nèi)，實(shí)際投資完成額控制在測(cè)算的動(dòng)態(tài)投資范圍內(nèi)，工程建設(shè)和資金管理總體規(guī)范，竣工財(cái)務(wù)決算草案基本真實(shí)合規(guī)。
(一)投資控制有效。
三峽工程實(shí)行“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”的投資管理方式。在國(guó)內(nèi)良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)家相關(guān)政策支持下，通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)、科技創(chuàng)新、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、強(qiáng)化施工管理、優(yōu)化融資方案，以及實(shí)行移民資金與任務(wù)“雙包干”責(zé)任制等一系列措施，有效控制了工程投資。靜態(tài)投資完成額1352.66億元，其中：樞紐工程500.9億元、輸變電工程322.74億元、移民資金529.02億元，與批準(zhǔn)概算一致；竣工財(cái)務(wù)決算草案金額2078.73億元，比測(cè)算的動(dòng)態(tài)投資減少了406.64億元，其中樞紐工程減少390.24億元、輸變電工程減少16.4億元。
(二)建設(shè)管理比較規(guī)范。
三峽工程建立了政府主導(dǎo)、企業(yè)管理、市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的工程建設(shè)管理體制和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分省(直轄市)負(fù)責(zé)，以縣為基礎(chǔ)”的移民工作管理體制，以及跟蹤審計(jì)、年度稽察等監(jiān)督檢查機(jī)制。項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、監(jiān)理制執(zhí)行總體較好，2000年招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施后，樞紐和輸變電工程實(shí)際招標(biāo)金額占應(yīng)招標(biāo)金額的92%。項(xiàng)目法人和相關(guān)地方政府認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家政策法規(guī)，嚴(yán)格強(qiáng)化工程建設(shè)管理，管理水平不斷提高。
(三)建設(shè)資金管理總體規(guī)范。
三峽集團(tuán)公司、國(guó)家電網(wǎng)公司、三峽辦和有關(guān)地方政府認(rèn)真遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，建設(shè)過(guò)程中及時(shí)整改審計(jì)和稽察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，建立并逐步完善了一系列適合大型水利工程建設(shè)特點(diǎn)的資金使用管理制度和財(cái)務(wù)管理辦法，內(nèi)控制度也比較健全；三峽工程建設(shè)基金到位及時(shí)，做到了?？顚Ｓ谩?/p>
(四)竣工財(cái)務(wù)決算草案基本真實(shí)。
三峽集團(tuán)公司、國(guó)家電網(wǎng)公司、三峽辦和有關(guān)地方政府依據(jù)財(cái)政部批復(fù)的竣工財(cái)務(wù)決算編制辦法及相關(guān)規(guī)定，及時(shí)編制了竣工財(cái)務(wù)決算草案，基本真實(shí)和完整地反映了資金來(lái)源、使用、工程建設(shè)和資產(chǎn)交付等情況。
四、審計(jì)結(jié)果和整改情況
(一)以前年度審計(jì)及整改情況。
本次竣工財(cái)務(wù)決算草案審計(jì)之前，審計(jì)署根據(jù)國(guó)務(wù)院要求先后組織對(duì)樞紐工程和輸變電工程進(jìn)行了6次審計(jì)，對(duì)移民資金進(jìn)行了13次審計(jì)。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的34.45億元違規(guī)金額問(wèn)題，三峽集團(tuán)公司、國(guó)家電網(wǎng)公司、三峽辦和相關(guān)地方政府高度重視，全面進(jìn)行了整改，追回被擠占挪用等資金24.53億元，收回多計(jì)的工程價(jià)款1.06億元，糾正違規(guī)改變資金使用計(jì)劃等問(wèn)題金額8.86億元，并制定和完善了143項(xiàng)管理制度和措施，強(qiáng)化了工程建設(shè)和資金管理。審計(jì)移送有關(guān)部門處理的76起違法違紀(jì)和經(jīng)濟(jì)犯罪案件均已辦結(jié)，涉案的113人分別被追究刑事責(zé)任或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。
(二)本次竣工財(cái)務(wù)決算草案審計(jì)及整改情況。
本次審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，三峽工程竣工財(cái)務(wù)決算草案共多計(jì)投資7.55億元(占決算總金額的0.36%)。其中：多結(jié)算工程造價(jià)3.57億元(樞紐工程1.91億元，輸變電工程1.66億元)，多分?jǐn)偣こ探ㄔO(shè)成本3.98億元(樞紐工程1.33億元，輸變電工程2.65億元)；少計(jì)應(yīng)攤未攤的工程建設(shè)成本1.58億元。對(duì)此，三峽集團(tuán)公司和國(guó)家電網(wǎng)公司相應(yīng)調(diào)整了決算及交付使用資產(chǎn)價(jià)值，增減相抵后調(diào)減5.97億元。調(diào)整后決算總金額為2072.76億元。其中：樞紐工程871.95億元，輸變電工程344.28億元，移民資金856.53億元。調(diào)整后的三峽工程竣工財(cái)務(wù)決算如下表(單位：億元)：
項(xiàng)目
決算草案金額
調(diào)減
調(diào)增
調(diào)整后金額
合計(jì)
2078.73
7.55
1.58
2072.76
其中：樞紐工程
873.61
3.24
1.58
871.95
輸變電工程
348.59
4.31
0
344.28
移民資金
856.53
0
0
856.53
注：按照任務(wù)和資金“雙包干”原則，本調(diào)整不涉及移民資金。
除以上涉及竣工財(cái)務(wù)決算草案調(diào)整的事項(xiàng)以外，本次審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，三峽工程由于施工難度大、建設(shè)周期長(zhǎng)、移民搬遷安置任務(wù)重，以及建設(shè)初期相關(guān)法規(guī)制度不健全等，工程建設(shè)和資金管理中存在以下問(wèn)題：
1.建設(shè)管理不到位，導(dǎo)致增加投資8.08億元。
(1)樞紐工程建設(shè)中，未嚴(yán)格執(zhí)行合同約定補(bǔ)償材料價(jià)差及人工費(fèi)，超標(biāo)準(zhǔn)支付招標(biāo)代理費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)和維護(hù)費(fèi)等，以及部分配件及施工設(shè)備長(zhǎng)期閑置等，增加投資6.95億元。對(duì)此，三峽集團(tuán)公司查明了責(zé)任主體，建立健全了43項(xiàng)加強(qiáng)投資控制和合同管理的制度，完善了合同執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，并對(duì)長(zhǎng)期閑置資產(chǎn)進(jìn)行了處置。
(2)輸變電工程建設(shè)中，因設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置，增加投資1.13億元。對(duì)此，國(guó)家電網(wǎng)公司通過(guò)對(duì)閑置資產(chǎn)的清理改造，已作為應(yīng)急備用設(shè)備予以利用。
2.移民資金被擠占挪用等涉及金額2.79億元，主要用于非移民遷建項(xiàng)目、彌補(bǔ)行政管理費(fèi)等支出。對(duì)此，重慶市和湖北省等地移民管理機(jī)構(gòu)已全部收回相關(guān)資金，繼續(xù)用于移民安置后續(xù)支出。
3.一些中小項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理合同管理不夠規(guī)范，涉及金額41.3億元。
(1)樞紐工程建設(shè)中，有251項(xiàng)中小項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，涉及金額13.39億元。對(duì)此，三峽集團(tuán)公司逐項(xiàng)進(jìn)行了自查，加強(qiáng)了中小項(xiàng)目招投標(biāo)管理，通過(guò)修訂《招標(biāo)采購(gòu)管理制度(試行)》，制定《招標(biāo)監(jiān)督管理辦法》，明確集團(tuán)公司各級(jí)監(jiān)察部門的招標(biāo)監(jiān)督職責(zé)，完善了中小項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)監(jiān)督管理。
(2)輸變電工程建設(shè)中，有114項(xiàng)應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)的合同采取邀請(qǐng)招標(biāo)等形式，涉及金額14.37億元；14個(gè)標(biāo)段被11家施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包，涉及金額2.27億元。對(duì)此，國(guó)家電網(wǎng)公司在全面梳理和深入分析的基礎(chǔ)上，嚴(yán)肅處理了違規(guī)邀請(qǐng)招標(biāo)相關(guān)責(zé)任單位，對(duì)責(zé)任人進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)；清查處理了違規(guī)轉(zhuǎn)分包行為，并修訂完善了《招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)管理辦法》。
(3)移民資金管理中，有217個(gè)工程項(xiàng)目和科研項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，涉及金額9.82億元；161個(gè)工程項(xiàng)目被違規(guī)轉(zhuǎn)分包，涉及金額1.45億元。對(duì)此，三峽辦和重慶市、湖北省移民管理機(jī)構(gòu)對(duì)其中12家責(zé)任單位進(jìn)行了行政處罰，制定或修訂了16項(xiàng)招投標(biāo)管理制度，并加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)防此類問(wèn)題再次發(fā)生。
4.部分移民管理機(jī)構(gòu)和遷建單位移民資金決算編制和賬務(wù)處理不合規(guī)，涉及金額17.21億元。其中，32個(gè)移民管理機(jī)構(gòu)和遷建單位將5.77億元移民資金通過(guò)以撥代支、虛列支出等方式直接編列決算；20個(gè)移民管理機(jī)構(gòu)和遷建單位存在收入與支出核算科目不正確和支出大類之間調(diào)劑使用等問(wèn)題，涉及金額11.44億元。對(duì)此，三峽辦和重慶市、湖北省有關(guān)移民管理機(jī)構(gòu)已調(diào)整決算報(bào)表、相關(guān)賬務(wù)處理及投資計(jì)劃。
5.部分移民派生資金征收不到位、管理使用不規(guī)范，涉及金額8.55億元。其中，8個(gè)移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)收未收土地出讓金等派生資金4.76億元；13個(gè)移民管理機(jī)構(gòu)和遷建單位未按規(guī)定將派生資金納入移民投資計(jì)劃管理，直接用于移民安置等支出3.79億元。對(duì)此，重慶市和湖北省人民政府已全額補(bǔ)收了應(yīng)收未收的派生資金，將直接用于移民安置的派生資金納入移民投資計(jì)劃管理。
本次審計(jì)還發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違紀(jì)和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索35件，涉及金額1.13億元，已依法移送有關(guān)部門調(diào)查處理。截至2012年11月底，已有11人被追究責(zé)任，其余案件線索正在查處中。
此外，在本次審計(jì)過(guò)程中，還發(fā)現(xiàn)因補(bǔ)償分配問(wèn)題移民集體上訪、地質(zhì)災(zāi)害防治、庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理等問(wèn)題，審計(jì)署向國(guó)務(wù)院上報(bào)或向有關(guān)部門、地方政府轉(zhuǎn)送共27期審計(jì)信息，有關(guān)部門和地方政府積極進(jìn)行了整改，并完善了有關(guān)政策和制度。
五、審計(jì)建議
為切實(shí)做好三峽工程整體驗(yàn)收工作，更好地發(fā)揮工程的綜合效益，提出如下建議：
(一)高標(biāo)準(zhǔn)做好三峽工程收尾工作。三峽集團(tuán)公司應(yīng)加強(qiáng)升船機(jī)項(xiàng)目建設(shè)管理，精心組織施工，高質(zhì)量完成設(shè)備制造和安裝調(diào)試，確保2015年按期建成并安全運(yùn)行；統(tǒng)籌做好壩區(qū)整理完善項(xiàng)目管理，盡早發(fā)揮安全防衛(wèi)、生態(tài)修復(fù)等作用。三峽辦和湖北省、重慶市等有關(guān)地方政府應(yīng)對(duì)未完工移民項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。同時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)資金管理，努力節(jié)約投資，確保資金使用安全有效。
(二)繼續(xù)做好三峽移民安穩(wěn)致富工作。三峽辦、有關(guān)部門和地方政府應(yīng)圍繞三峽庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善、移民就業(yè)能力差等問(wèn)題，按照三峽后續(xù)工作規(guī)劃要求，著力優(yōu)化庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高庫(kù)區(qū)公共服務(wù)水平和移民社會(huì)保障水平，加強(qiáng)移民就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)引導(dǎo)工作，提高移民生產(chǎn)生活水平，確保庫(kù)區(qū)移民逐步實(shí)現(xiàn)安穩(wěn)致富。同時(shí)，對(duì)外遷移民情況進(jìn)行深入調(diào)查研究，指導(dǎo)基層政府切實(shí)采取有效措施解決其實(shí)際困難，促進(jìn)外遷移民更好地融入當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活。
(三)進(jìn)一步做好環(huán)境保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害防治工作。三峽辦、有關(guān)部門和地方政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)水污染防治和消落區(qū)治理等環(huán)境保護(hù)工作，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)之間的關(guān)系，提高國(guó)家水安全方面的戰(zhàn)略保障能力；加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度，不斷完善地質(zhì)災(zāi)害防治長(zhǎng)效機(jī)制，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)三峽工程綜合效益全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)揮。
(四)進(jìn)一步提高三峽工程綜合調(diào)度能力。相關(guān)部門和單位要加快研究提出三峽工程正常運(yùn)行后的管理體制方案，明確三峽工程管理范圍、管理對(duì)象、管理體制、管理事項(xiàng)等；及時(shí)調(diào)整優(yōu)化三峽水庫(kù)調(diào)度運(yùn)行方案，將保障下游防洪安全、下游河流和湖泊的基本生態(tài)流量、生產(chǎn)生活基本用水量作為調(diào)度運(yùn)用的優(yōu)先原則，研究不同運(yùn)行方式下下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境響應(yīng)機(jī)制；抓緊開(kāi)展適應(yīng)船閘尺寸的船舶標(biāo)準(zhǔn)化、大型化建設(shè)工作，提高通航效率。
(五)認(rèn)真總結(jié)三峽工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展改革委、三峽辦應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門和湖北省、重慶市等地方政府，系統(tǒng)總結(jié)三峽工程建設(shè)和移民工作經(jīng)驗(yàn)，不斷深化建設(shè)管理體制改革，逐步完善國(guó)家重大投資項(xiàng)目的決策和管理機(jī)制。
[ 1根據(jù)財(cái)政部批復(fù)的《長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程竣工財(cái)務(wù)決算辦法》，三峽樞紐工程竣工財(cái)務(wù)決算編制范圍不包括增建的三峽右岸地下電站，地下電站竣工財(cái)務(wù)決算單獨(dú)編制。由于本次審計(jì)時(shí)地下電站尚未完工，竣工財(cái)務(wù)決算尚未編制，本報(bào)告中有關(guān)表述、數(shù)據(jù)均不涵蓋地下電站。待地下電站竣工財(cái)務(wù)決算編制完成后，審計(jì)署將專門進(jìn)行審計(jì)。]
[ 2派生資金、三次提前蓄水一次性補(bǔ)助、工礦企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助等用于移民搬遷安置，視同移民資金管理。本次審計(jì)中，對(duì)其管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)。但該3項(xiàng)資金屬于政策性投入，未列入移民補(bǔ)償投資概算，不計(jì)入三峽工程建設(shè)成本，因此未列入三峽工程竣工財(cái)務(wù)決算。]
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