碳稅與碳交易的政策選擇
應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到碳稅并不是單獨(dú)存在的一個(gè)制度。碳稅的制度設(shè)計(jì)要和其他制度相匹配，其設(shè)計(jì)應(yīng)切合中國(guó)低碳發(fā)展、節(jié)能減排的總體政策框架體系
文/王毅剛
2011年12月21日，歐盟委員會(huì)宣布，盡管有包括美國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)，歐盟仍然從2012年1月1日開(kāi)始將航空納入碳排放交易體系。
同日，歐盟最高法律機(jī)構(gòu)歐洲法院作出裁定，宣布?xì)W盟將要實(shí)施的此項(xiàng)政策并未違反相關(guān)國(guó)際法，從而駁回美國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)就此提出的訴訟。
國(guó)內(nèi)有媒體在報(bào)道此事時(shí)認(rèn)為歐盟此舉是對(duì)國(guó)際航空征收“碳稅”。稍前，還有媒體報(bào)道，我國(guó)預(yù)計(jì)于2013年在局部區(qū)域開(kāi)始征收碳稅，2015年推廣至全國(guó)。
一時(shí)間，關(guān)于碳稅的討論再度升溫。
然而，將歐盟2012年把航空納入碳排放交易體系視為是對(duì)國(guó)際航空征收“碳稅”，理解上并不準(zhǔn)確。
碳稅是以減少二氧化碳排放為目的，針對(duì)化石燃料如石油、煤炭、天然氣等，以其碳含量或碳排放量為基準(zhǔn)所課征的一種稅目，是應(yīng)對(duì)氣候變化、節(jié)能減排的一種政策工具，與碳排放交易有相當(dāng)?shù)膮^(qū)別。
我國(guó)政府在剛結(jié)束的德班氣候變化會(huì)議上提出，中國(guó)從2020年開(kāi)始可以有條件地承諾強(qiáng)制減排目標(biāo)。國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)傳遞出在“十二五”期間推出碳稅和碳交易政策的信號(hào)。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)如何打出組合拳，使二者揚(yáng)長(zhǎng)避短，需要政策的協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)和通盤(pán)考慮。
碳稅的爭(zhēng)議與實(shí)踐
碳稅的提出，源于英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所提出的“庇古理論”，他主張根據(jù)污染所造成的危害程度向排污者征稅，從而達(dá)到控制污染排放的目的。
從提出之日起，關(guān)于碳稅的爭(zhēng)論就從未停止過(guò)。
碳稅政策的支持者通常認(rèn)為，在實(shí)踐中，通過(guò)合理的碳稅制度設(shè)計(jì)可以部分甚至全部規(guī)避碳稅的負(fù)面作用，進(jìn)而達(dá)到“雙重紅利”的效果：第一重即減排；第二重則是政府通過(guò)征收碳稅，減少征收其他稅目，如個(gè)人所得稅、中小企業(yè)稅負(fù)等，達(dá)到“稅收中性”（revenueneutral），或?qū)⑻级愂杖胗糜谥С譁p排技術(shù)研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展或社會(huì)福利事業(yè)，成為政府長(zhǎng)期穩(wěn)定財(cái)政收入的來(lái)源。
反對(duì)者的意見(jiàn)則主要集中在四個(gè)方面：第一，對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。主要是增加企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、降低產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；化石能源價(jià)格上漲，誘發(fā)通貨膨脹；滯緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等。第二，對(duì)居民生活的不利影響。主流的碳稅征收方式包括對(duì)居民生活中的能源消費(fèi)（包括交通）征稅，低收入人群對(duì)這部分增加的稅收額外敏感，可能降低他們的生活水準(zhǔn)。第三，政府在制度選擇上的考量。在各種政策工具中，政策本身的適用性和對(duì)成本效益的考量決定了一個(gè)政策是否被推進(jìn)。第四，征管因素，主要包括征管手段、征管的利益分配格局等，這些都能影響碳稅的實(shí)施效果。比如我國(guó)如果要征收碳稅，國(guó)稅和地稅如何分配、以什么比例分配，直接影響著地方的行為選擇和政策傾向。
到目前為止，碳稅在全球范圍內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較有限，很少有制造業(yè)大國(guó)實(shí)行整套的碳稅規(guī)則。
歐洲從上世紀(jì)90年代起一直試圖引進(jìn)碳稅卻屢遭反對(duì)，轉(zhuǎn)而于21世紀(jì)初開(kāi)始實(shí)施碳交易。目前有較長(zhǎng)碳稅實(shí)踐歷史的是北歐。
以芬蘭為例，芬蘭是第一個(gè)實(shí)行碳稅的國(guó)家。1990年，芬蘭推出碳稅時(shí)，稅率僅為1.2歐元／噸二氧化碳，此后征稅方法和稅率不斷調(diào)整。由于征稅使得工業(yè)企業(yè)成本提高，為了保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，芬蘭在實(shí)施完善碳稅政策的同時(shí)，也實(shí)施了較寬松的稅收減免與返還措施。征收碳稅對(duì)芬蘭的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有一定的消極影響，但沒(méi)造成大的消極影響，主要是對(duì)環(huán)?？萍嫉膭?chuàng)新激勵(lì)抵消了一部分消極影響。芬蘭每年碳稅近30億歐元，占總稅收9%。
在審視這些國(guó)家征收碳稅的得失時(shí)，必須考慮的因素是，這些國(guó)家發(fā)達(dá)程度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，與我國(guó)有著深刻的差別。
協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)碳稅制度
綜觀之，碳稅的制度設(shè)計(jì)要和其他制度相匹配，其設(shè)計(jì)應(yīng)切合中國(guó)低碳發(fā)展、節(jié)能減排的總體政策框架體系，也就是說(shuō)應(yīng)該有一個(gè)頂層的一攬子低碳政策方案，進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的規(guī)劃，使碳稅和碳排放交易制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使碳稅和能源、資源價(jià)格（以電價(jià)、油價(jià)為主）形成機(jī)制改革協(xié)調(diào)統(tǒng)一，其中的重點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)碳稅和碳交易的制度設(shè)計(jì)。
為了達(dá)到應(yīng)對(duì)氣候變化，減少碳排放的目的，目前國(guó)際上比較常用的基于市場(chǎng)的減排政策工具，除碳稅外還有碳交易。
從政策效果來(lái)講，碳稅和碳交易各有優(yōu)勢(shì)。
碳交易是一種激勵(lì)手段，管理當(dāng)局設(shè)定一個(gè)排放總量控制目標(biāo)后將排放權(quán)以配額的方式發(fā)放給各企業(yè)，由于不同企業(yè)的二氧化碳減排成本各異，因而可以通過(guò)交易獲得成本效率——減排成本相對(duì)較低的設(shè)施超量完成目標(biāo)，然后把多出來(lái)的配額出售賺取利潤(rùn)，而減排成本相對(duì)較高的廠商通過(guò)交易購(gòu)買(mǎi)配額也可以降低自行達(dá)標(biāo)的成本，最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)了整體減排成本的最小化。碳交易系統(tǒng)可以形成市場(chǎng)化的碳價(jià)格，這樣企業(yè)就可以根據(jù)實(shí)際情況選擇技術(shù)革新，提高能效或者是購(gòu)買(mǎi)碳排放額度。
由此，碳交易制度有兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。其一，碳交易制度是逆經(jīng)濟(jì)周期的，可以起到自動(dòng)穩(wěn)定器的作用。經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期碳排放少，市場(chǎng)上的二氧化碳需求減少，價(jià)格下降，需要購(gòu)買(mǎi)碳排放量的企業(yè)減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。反之，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期，對(duì)企業(yè)碳排放產(chǎn)生抑制效應(yīng)。其二，減少政府干預(yù)。碳稅的制定設(shè)計(jì)中有很多政治博弈，政策的制定、通過(guò)和實(shí)施經(jīng)過(guò)時(shí)間較長(zhǎng)，使得效率下降。而碳交易體系相對(duì)來(lái)講受到政府的干預(yù)較小，一旦配額分配完畢，政府對(duì)于碳交易市場(chǎng)幾乎是不干預(yù)的。
與碳交易中靈活的碳價(jià)不同，碳稅是對(duì)二氧化碳賦予一個(gè)價(jià)格，這個(gè)價(jià)格具有剛性。實(shí)際上，碳稅最大的問(wèn)題即在于，很難確定最合理的稅率，稅率太低不會(huì)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性減排，稅率太高會(huì)對(duì)整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成影響。
但是相對(duì)于碳交易制度，碳稅的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，覆蓋范圍廣泛；第二，不需要額外建立監(jiān)督管理機(jī)制；第三，價(jià)格穩(wěn)定，從而使得企業(yè)能夠更好作出如何減少排放的決策；第四，更容易適應(yīng)排放絕對(duì)增長(zhǎng)的國(guó)家。
通常認(rèn)為，碳交易制度在固定的大型排放設(shè)施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、分散的排放設(shè)施上更加適用。而更重要的是，基于碳交易制度發(fā)展形成的碳金融市場(chǎng)，可能帶給節(jié)能減排一個(gè)巨大的市場(chǎng)激勵(lì)價(jià)值，碳可以發(fā)展成類(lèi)貨幣的職能，這點(diǎn)是碳稅遠(yuǎn)不能及的。從制度層面來(lái)看，碳交易可以作為根本性的低碳制度安排。在某種程度上，對(duì)于中國(guó)節(jié)能減排的成敗而言，碳交易制度會(huì)占據(jù)更高的戰(zhàn)略地位。
由于我國(guó)主要的碳稅研究專(zhuān)家主張將碳稅的征收放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一切涉及化石能源生產(chǎn)和使用的排放都可以征收碳稅。這樣容易導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，即碳稅和碳交易兩種制度的覆蓋范圍有高度重疊的可能性。
以燃煤電廠為例，作為大型、集中的排放源，燃煤電廠通常是優(yōu)先考慮納入碳排放總量控制與交易體系的重點(diǎn)對(duì)象（我國(guó)將于2013年1月1日啟動(dòng)的區(qū)域碳交易試點(diǎn)亦是如此）；而燃煤電廠也是主要的高碳化石能源——煤的使用大戶(hù)，如果也對(duì)其碳排放量征收碳稅，那么無(wú)疑是對(duì)燃煤電廠的碳排放進(jìn)行了重復(fù)計(jì)算、雙重管控。
對(duì)于大型排放設(shè)施，在實(shí)踐中鮮見(jiàn)同時(shí)征收碳稅又實(shí)行碳排放總量控制與交易的。即使先采取碳稅制度然后再逐漸過(guò)渡到碳交易制度的，參考英國(guó)和澳大利亞的模式，也會(huì)發(fā)現(xiàn)另一個(gè)問(wèn)題：這樣會(huì)導(dǎo)致對(duì)新增設(shè)施的配額實(shí)行有償分配，對(duì)我國(guó)這樣正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和企業(yè)急劇擴(kuò)張階段的國(guó)情來(lái)說(shuō)，企業(yè)考慮到未來(lái)新增設(shè)施的需要，會(huì)普遍發(fā)生配額的過(guò)度儲(chǔ)存行為，這樣將來(lái)即使過(guò)渡到碳交易，也會(huì)喪失碳市場(chǎng)的流動(dòng)性，以致制度的經(jīng)濟(jì)效率受損。這種政策錯(cuò)配和交叉導(dǎo)致的政策創(chuàng)新失靈現(xiàn)象，在最初的二氧化硫排污權(quán)交易試點(diǎn)中已有苗頭。
另外，比如碳稅的稅率設(shè)置問(wèn)題。有關(guān)學(xué)者提出了各種設(shè)想：有的認(rèn)為稅率應(yīng)從每噸二氧化碳當(dāng)量10元征收，也有提議從20元/噸二氧化碳當(dāng)量起征。如果孤立地從碳稅的角度來(lái)看，可能會(huì)覺(jué)得10元/噸二氧化碳當(dāng)量是一個(gè)可以承受的稅率；但是，如果和碳交易制度聯(lián)系起來(lái)看，就值得重新探討。因?yàn)樘级愂菍?duì)排放量全額的征收，10元/噸二氧化碳當(dāng)量的稅率（即碳價(jià)）就接近于美國(guó)東北部區(qū)域溫室氣體行動(dòng)（RGGI）的碳排放配額拍賣(mài)價(jià)格，如果和歐盟碳排放交易體系（EUETS）相比則差別更為明顯，由于歐洲對(duì)大型排放設(shè)施的配額大部分是免費(fèi)分配的，因此很明顯地，如果沒(méi)有對(duì)其他稅種的相應(yīng)的稅收減免（即稅收中性），那么可以認(rèn)為碳稅是對(duì)燃煤電廠的“福利剝奪”，而碳排放交易體系的免費(fèi)配額通常被看做是對(duì)電廠的“福利贈(zèng)與”，使電廠有足夠的資本和靈活性應(yīng)對(duì)排放管制。
在國(guó)際視野下設(shè)計(jì)碳稅
在全球低碳政策進(jìn)展中，最近值得關(guān)注的是不久前通過(guò)《2011新能源法案》的澳大利亞關(guān)于碳稅的設(shè)計(jì)。其管制對(duì)象包括500家最大型的排放者，占澳大利亞碳排放總量的60%，管制行業(yè)涉及能源生產(chǎn)、采礦、工業(yè)過(guò)程、制造業(yè)、垃圾處理、天然氣供應(yīng)，管制對(duì)象為這些行業(yè)中年排放量超過(guò)25000噸的排放設(shè)施，部分垃圾處理行業(yè)則是年排放量超過(guò)10000噸。管制氣體有四種：二氧化碳、甲烷、氮氧化物和全氟化碳。從2012年7月1日到2015年7月1日，是固定價(jià)格“碳稅”階段，特點(diǎn)是這些管制企業(yè)以固定價(jià)格向政府購(gòu)買(mǎi)碳單元（carbonunits），2012年為23澳元，以后每年上漲2.5%。從2015年7月1日以后為靈活價(jià)格階段，即我們通常所說(shuō)的“碳交易”階段，特點(diǎn)是這些管制企業(yè)以拍賣(mài)方式從政府購(gòu)買(mǎi)碳單元，而此時(shí)碳單元的價(jià)格由市場(chǎng)決定。其中尤為特別的是，對(duì)碳密集及貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)型行業(yè)（EITE），具體包括鋼鐵、鋁、水泥、造紙、煤電行業(yè)，澳大利亞政府實(shí)施了一個(gè)“就業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃”（JobsandCompetitivenessProgram），在2013～2014年開(kāi)始之后的四年里，以工業(yè)援助的形式免費(fèi)發(fā)放碳單元。
澳大利亞的碳稅方案由于未遭國(guó)內(nèi)排放大戶(hù)的強(qiáng)烈反對(duì)因而得以通過(guò)（一部分排放大戶(hù)可以獲得免費(fèi)碳單元，一部分則可以將碳價(jià)成本轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者），這一點(diǎn)非常值得研究。初步可以得出的結(jié)論是，澳大利亞利用在本國(guó)鐵礦石、煤炭的國(guó)際貿(mào)易中所占有的優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)了碳稅稅負(fù)的跨境轉(zhuǎn)嫁，這在邊境調(diào)節(jié)稅和碳稅的協(xié)調(diào)上是一個(gè)創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)。它取決于對(duì)未來(lái)國(guó)際鐵礦石供需形勢(shì)不發(fā)生重大變化和轉(zhuǎn)折的預(yù)期、本國(guó)礦業(yè)巨頭的國(guó)際寡頭地位、中國(guó)明顯暴露的買(mǎi)方地位等等。澳大利亞本土的采礦企業(yè)可以較為輕易地將碳稅轉(zhuǎn)嫁給國(guó)外的下游消費(fèi)者（而本國(guó)的消費(fèi)者即鋼鐵生產(chǎn)廠商則獲得免費(fèi)的碳單元），而澳大利亞之外的鐵礦石廠商都可以獲得額外的生產(chǎn)者剩余，因?yàn)榘拇罄麃嗚F礦石價(jià)格的上漲必然帶動(dòng)全球鐵礦石價(jià)格聯(lián)動(dòng)。如果未來(lái)中國(guó)成為煤炭的大宗進(jìn)口國(guó)，那么情形也比較類(lèi)似。
澳大利亞征收碳稅方案對(duì)我國(guó)的啟示之一在于，我們應(yīng)糾正過(guò)去把碳稅和碳關(guān)稅兩者相混淆的誤區(qū)，過(guò)于擔(dān)心國(guó)外因氣候變化而采取措施，對(duì)中國(guó)實(shí)施懲罰性碳關(guān)稅。而實(shí)際的情形是，既存在上述情況的可能，也存在另外一種可能，即在我國(guó)占有世界主要生產(chǎn)能力的優(yōu)勢(shì)出口產(chǎn)業(yè)上，中國(guó)具有通過(guò)類(lèi)似于澳大利亞碳稅設(shè)計(jì)的國(guó)內(nèi)碳稅方案，把出口商品中隱形的內(nèi)含碳（imbeddedcarbon）顯性化的機(jī)會(huì)，這并不見(jiàn)得會(huì)導(dǎo)致喪失國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。我國(guó)政府在碳稅設(shè)計(jì)上可以重新思考這個(gè)問(wèn)題。
再有，還要考慮在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的稅制體系中設(shè)計(jì)碳稅，碳稅的設(shè)立和征收應(yīng)和資源稅、能源稅、其他污染物稅費(fèi)、其他環(huán)境稅相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免過(guò)度征稅和重復(fù)征稅?！酰ㄗ髡邽橹袊?guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)研究員）
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