中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體改革方案設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動(dòng)。據(jù)了解，其內(nèi)容涉及破除養(yǎng)老金雙軌制、做實(shí)空賬、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)與養(yǎng)老基金入市投資等多方面。
接近人社部的人士透露，4月時(shí)，新一屆政府各副總理分工落定后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就多項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革作出部署，以三個(gè)月為期，要求各分管副總理拿出方案。
其中，在收入分配改革的大框架下，分管社會(huì)保障的副總理馬凱向人社部下達(dá)任務(wù)，要求在今年上半年拿出兩個(gè)領(lǐng)域的改革方案。其一為公務(wù)員薪酬體系改革方案，由人社部副部長(zhǎng)何憲負(fù)責(zé)；其二為養(yǎng)老金制度改革方案，由人社部部長(zhǎng)尹蔚民直接負(fù)責(zé)。
4月25日，人社部一季度新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人尹成基亦證實(shí)，人社部正在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“頂層設(shè)計(jì)”，這“是當(dāng)前重點(diǎn)工作”。
尹成基概括，這一改革，是要從整體上完善中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其原則是增強(qiáng)公平性、適用流動(dòng)性、保證可持續(xù)性。目前，人社部正就此聽取各方意見，進(jìn)行研究和論證。
據(jù)了解，這一輪養(yǎng)老金改革，很可能沿襲本輪醫(yī)改的操作方式，多方征集意見后，匯集成數(shù)套方案，面向社會(huì)公開討論，最后整合執(zhí)行。
一位參與方案討論的人士分析，2013年政府工作報(bào)告未沿用過去官方話語體系中常用的“提高待遇、穩(wěn)步推進(jìn)”等提法，是“頂層設(shè)計(jì)”正在醞釀的表現(xiàn)。這位人士認(rèn)為，過去十年，中國(guó)的養(yǎng)老金制度在擴(kuò)大覆蓋面上成績(jī)明顯，但在最關(guān)鍵的制度可持續(xù)性、彌補(bǔ)空賬、承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本、破除雙軌制等“攻堅(jiān)性”改革上，幾乎沒有推進(jìn)。
而未來十年，財(cái)政負(fù)擔(dān)的將顯著擴(kuò)大、社會(huì)矛盾的進(jìn)一步激化，已容不得繼續(xù)拖延。如何看待當(dāng)前的中國(guó)基本養(yǎng)老金制度，以什么樣的力度推動(dòng)改革，如何支付改革成本，皆是無法繞過的核心問題。
養(yǎng)老金之憂
自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱城職保），是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體，歷史最長(zhǎng)。其覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工，截至2013年3月底，全國(guó)有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱新農(nóng)保）建立并迅速推廣，這是第一個(gè)面向農(nóng)民的國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃。2011年起，作為一項(xiàng)補(bǔ)丁制度，面向數(shù)千萬城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱城居保）也得以建立。到今年3月底，參加新農(nóng)保、城居保兩項(xiàng)制度的參保者達(dá)到4.86億人。
從覆蓋率上看，中國(guó)的養(yǎng)老金制度處于歷史上最好的時(shí)期。理論上，無論何種就業(yè)形態(tài)，所有人群都在制度保護(hù)之下，并有財(cái)政資金和國(guó)家承諾做后盾。
但這背后，也隱藏著危機(jī)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，其基本原理和運(yùn)行規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)自身財(cái)務(wù)平衡，不能過度依賴財(cái)政資金，歐債危機(jī)即為殷鑒。
從世界范圍看，養(yǎng)老金制度大體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養(yǎng)退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動(dòng)者自身工作時(shí)的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國(guó)的基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶并存的設(shè)計(jì)，本意是將兩種制度加以融合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，但囿于中國(guó)養(yǎng)老制度的先天不足，其設(shè)計(jì)初衷并未實(shí)現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財(cái)政資金補(bǔ)血的路徑。
按照人社部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存2.39萬億元。“養(yǎng)老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強(qiáng)調(diào)。但一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，自1998年至今，各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的累計(jì)轉(zhuǎn)移支付已達(dá)到1.27萬億元，這意味著，養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余的一半以上來自財(cái)政投入。
2010年，全國(guó)養(yǎng)老基金當(dāng)期繳費(fèi)收入1.11萬億元，當(dāng)期基金支出1.056萬億元，若無當(dāng)年1954億元的財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)期結(jié)余僅有555億元，且有14個(gè)省份當(dāng)期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，1998年的補(bǔ)貼資金只有24億元，2012年已經(jīng)激增至2648億元?？梢灶A(yù)見的是，隨著老齡化加劇，這一數(shù)字還將攀升。
看上去，除去財(cái)政補(bǔ)貼部分，目前的養(yǎng)老基金自身結(jié)余仍有1萬多億元，但由于目前的養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)低，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，若財(cái)政補(bǔ)貼不及時(shí)，一些地區(qū)的當(dāng)期支付缺口將立即顯現(xiàn)。
即便不考慮地區(qū)差異，從總體數(shù)字來看，萬億元積累額也將很快耗光。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)測(cè)算，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率上漲，GDP高速增長(zhǎng)，不斷增加工資（增長(zhǎng)率8.7%）和繳費(fèi)基數(shù)，養(yǎng)老金替代率約為社會(huì)平均工資51%的條件下，最樂觀的估算結(jié)果是可維持到2020年，屆時(shí)將出現(xiàn)3377億元的養(yǎng)老基金缺口。依此計(jì)算，這一年的財(cái)政補(bǔ)貼額將增長(zhǎng)到萬億元以上。
在遠(yuǎn)期的未來，情況則更悲觀。按照北京大學(xué)教授黃益平等學(xué)者的研究，長(zhǎng)期來看中國(guó)政府最大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是養(yǎng)老金缺口，未來養(yǎng)老金總負(fù)債將占GDP的62%－97%，隨著養(yǎng)老金支出的迅速上升，甚至有可能超過國(guó)有資產(chǎn)總額。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡祖六也認(rèn)為，雖然目前中國(guó)財(cái)政支出狀況良好，但隨著以后社會(huì)福利的上升，環(huán)境、公共醫(yī)療等各種“欠債”的追趕，這一類財(cái)政支出可能將達(dá)到GDP的50%，未來是否可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)審慎。
回溯國(guó)際歷史，上世紀(jì)80年代，撒切爾和里根當(dāng)政時(shí)期，英美對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了廣泛、嚴(yán)厲的瘦身改革，直接動(dòng)力來自1973年世界金融危機(jī)后，各國(guó)財(cái)政的不堪重負(fù)，以及“二戰(zhàn)”后嬰兒潮一代將在2010年開始退休、人口贍養(yǎng)率變化的老齡化壓力。目前，這兩大改革動(dòng)因，在中國(guó)正逐步成為現(xiàn)實(shí)。
直面核心問題
此番養(yǎng)老金改革，應(yīng)當(dāng)達(dá)成什么目標(biāo)，決定了改革的內(nèi)容與深度。
按照十八大報(bào)告中表述以及人社部部長(zhǎng)尹蔚民的表態(tài)，改革應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公平性、適用流動(dòng)性、保證可持續(xù)性。按照這一原則，“小修小補(bǔ)”已不足夠，應(yīng)當(dāng)直面制度核心問題。
一直以來，雙軌制被視為養(yǎng)老制度的最大不公。
目前，中國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的4000萬職工并不進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而由財(cái)政直接給發(fā)退休金。2012年全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。
根據(jù)2006年原人事部、財(cái)政部印發(fā)的通知，公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員皆按照其在職工資職務(wù)工資（崗位工資）和級(jí)別工資（薪級(jí)工資）之和的一定比例計(jì)發(fā)。其中，工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計(jì)發(fā)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58%已滑至如今的45%。雙軌間的鴻溝日益擴(kuò)大。
目前，公務(wù)員養(yǎng)老仍沿用舊制，事業(yè)單位改革雖行至半程，其養(yǎng)老制度卻亂象叢生。全國(guó)事業(yè)單位人員3000萬人中，有約1000萬人仍由傳統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)，始終未曾繳費(fèi)。剩余約2000萬人自上世紀(jì)90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，個(gè)人按照月工資8%開始繳費(fèi)，進(jìn)入城職保養(yǎng)老基金。但是，當(dāng)他們退休后，卻仍然按照在職工資的80%－90%的水平領(lǐng)取退休金。
這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對(duì)事業(yè)單位人員而言，每月繳納8%的費(fèi)用，意味著其在職時(shí)收入的下降；而這部分事業(yè)單位人員只繳了少量的錢，卻按照城鎮(zhèn)職工的兩倍支取養(yǎng)老金，事實(shí)上造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員的后果，進(jìn)一步損害了養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)平衡；對(duì)財(cái)政資金來說，雖短期內(nèi)甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當(dāng)城職保基金收不抵支時(shí)，仍需動(dòng)用財(cái)政資金補(bǔ)足。
不過，學(xué)界普遍認(rèn)為，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現(xiàn)實(shí)。改革路徑設(shè)計(jì)，必須穩(wěn)定被改革者心理預(yù)期過渡期內(nèi)，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業(yè)年金進(jìn)行彌補(bǔ)。
職業(yè)年金在結(jié)構(gòu)上類似企業(yè)年金，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充。
國(guó)務(wù)院曾在2008年2月決定，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。此時(shí)，便已明確了“事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌，建立職業(yè)年金彌補(bǔ)差額”的改革路徑。2011年7月的發(fā)布會(huì)上，人社部發(fā)言人尹成基也曾表示，人社部正在起草專項(xiàng)的職業(yè)年金辦法，作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)的配套政策，但是如今這一辦法仍未面世。
而各試點(diǎn)省市普遍沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，缺乏具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，參與試點(diǎn)者“人人自?！保麡O回應(yīng)，最終致使改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。
2013年5月，人社部副部長(zhǎng)胡曉義公開表示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不能單打獨(dú)斗，而是要在一個(gè)總體的改革框架下來進(jìn)行。其中包括機(jī)構(gòu)分類、人事制度、工資分配、財(cái)政保障等多方面的配套措施?！皩?duì)于這方面的改革，我們知道公眾有很多的反映，我們一樣也很著急，但我們這次一定要力爭(zhēng)改革能夠成功，不能做一個(gè)"夾生飯"，半道又退回來了?！焙鷷粤x說。
此外，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層級(jí)低，基金沉淀在縣市一級(jí)財(cái)政專戶，由縣市一級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此，不但三種養(yǎng)老保險(xiǎn)之間無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，同一險(xiǎn)種也存在跨地區(qū)無法攜帶的問題。對(duì)此，解決之道唯有一途基本養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。此前，人社部更傾向于“小修小補(bǔ)”的改革方案，著力于各類險(xiǎn)種之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，希望以此解決流動(dòng)性問題。
2012年11月26日，人社部對(duì)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》公開征求意見。這份文件對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城居保繳費(fèi)人群之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)作出規(guī)定。其基本原則是，個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額可以全部攜帶并軌，但在繳費(fèi)年限計(jì)算上，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入新農(nóng)保、城居保，原繳費(fèi)年限可以直接承認(rèn)接續(xù)，但新農(nóng)保、城居保轉(zhuǎn)入職工保險(xiǎn)的，年限不得累計(jì)計(jì)算。這一《辦法》被學(xué)界評(píng)價(jià)為“補(bǔ)丁”政策，因其只支持了人群從城市到農(nóng)村的單向流動(dòng)，并不支持城鎮(zhèn)化的向上流動(dòng)，缺少吸引力。
實(shí)際上，若不能做到養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，類似轉(zhuǎn)移接續(xù)方案，對(duì)參保人并無吸引力。2010年初，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺(tái)，理論上，農(nóng)民工跨省流動(dòng)，可以將養(yǎng)老金攜帶轉(zhuǎn)移。但由于手續(xù)繁雜，2011年，全國(guó)辦理跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)的農(nóng)民工總量只有24.4萬人，僅占當(dāng)年參保農(nóng)民工的0.6%，影響微乎其微。
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