全面深化改革的“重頭戲”怎么唱
當經(jīng)濟運行在區(qū)間之內，我們面臨的更大挑戰(zhàn)是各項改革能不能如愿展開，而財稅體制改革是全面深化改革的“重頭戲”，深化財稅體制改革重點推進三個方面的改革：改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關系。
營業(yè)稅可以說是地方唯一的主體稅種，“營改增”后按現(xiàn)行體制75%劃歸中央，顯然不行，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設計，需要想方設法打造地方稅體系。因此，“營改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨著“營改增”的推進，原來100%歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會調整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)，交給地方，這是其方案設計的一個基本思路。好處是什么呢?這樣不會激勵地方政府大搞招商引資辦企業(yè)，而會讓地方政府更加關心轄區(qū)內的公共服務與市場環(huán)境建設，促使市場購銷兩旺，同時地方政府又增加了一個新的財力來源。
“營改增”在十八屆三中全會之前已經(jīng)啟動。2012年1月1日，上海市首先啟動“營改增”試點，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后向全國推廣；財政部部長樓繼偉說，“十二五”期間“營改增”要實現(xiàn)行業(yè)全覆蓋。2014年6月1日后，又把“營改增”推廣到郵電和其他行業(yè)。同時，一些復雜性因素逐漸浮出水面。比如上海交通行業(yè)“營改增”，企業(yè)反映稅負不降反增，調查發(fā)現(xiàn)主要是交通企業(yè)以車隊為單位，車隊投資周期大概4年，“營改增”啟動時抵扣不往前追溯，如果車隊沒有買新車換舊車，投資的進項抵扣就體現(xiàn)不出來，稅負同比就不降反增。
針對這一情況，上海不調稅率，只是每個季度和企業(yè)做個結算，季度實際稅負不降反增的增加部分，當場退一半，另一半年底一塊結算，財政設立了一個過渡基金，解決資金支付問題。又比如公路上重型卡車，有北京郵電大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)中開發(fā)了信息服務平臺，信息統(tǒng)計表明，全國大約400萬輛，80%以上是屬于個體車主，他們全國流動，隨機接活，完成一單再接一單，在過去交營業(yè)稅的情況下，催生了一批掛靠公司、開票公司，弄虛作假對付稅收。推行“營改增”后，據(jù)說更復雜了，我們現(xiàn)在還在跟蹤調研，還沒有形成很好的解決方案。
關于資源稅改革問題。中央層級文件已經(jīng)明確，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計征改為從價計征。原來從量計征時，一噸煤二三元，焦煤是一噸八元。經(jīng)過這么多年，幾十元一噸的煤已經(jīng)成了幾百元，甚至近千元一噸。如果從價計征，假定5%稅率，那么一噸要幾十元，是原來稅負的十倍左右。煤炭企業(yè)說這樣改革我們受不了，全行業(yè)要虧損。
這個理解其實是片面的，增加的稅負不是要煤炭企業(yè)自己吸收，而是要在產(chǎn)業(yè)鏈上進行傳導，以經(jīng)濟利益杠桿促進資源節(jié)約，這是改革的實質。所以，今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動作，我國從“煤到電”基礎能源層面應將產(chǎn)生新的比價關系，并應推動建立煤電價格聯(lián)動的市場化取向的價格形成機制。這些年我們一方面講科學發(fā)展、節(jié)能降耗，但電力部門關鍵的改革寸步未動，這是政府自己的言行悖反。
另外，企業(yè)和老百姓對霧霾不滿意，但一聽說資源稅改革不是減稅而是增稅，特別是改革后煤、電價格可能更貴，就完全不能接受。這又是社會成員訴求與認知間的悖反。誰都想過美好生活，誰都不想受霧霾威脅，但節(jié)能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事，也是企業(yè)和全民的事，我們要理性對待無可回避的相關改革。
在推行資源稅改革過程中，政府一方面要把握改革力度，使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局，一輪做不到，可以分兩輪，甚至三輪來做，抓住機遇淘汰落后產(chǎn)能、消化過剩產(chǎn)能、促進升級換代。另一方面，當基礎物價提高傳導到最終消費品時，政府要及時提高低保標準，讓最低收入階層實際生活水平不下降，中等收入階層以上調整自己的消費習慣，轉向低碳生活，這正是可持續(xù)發(fā)展應該形成的局面。從資源稅的相關爭議看，改革雖然艱難，但今年已列入工作議程要求適時推進，我們將拭目以待。
關于房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅改革，這兩項都是重大改革事項。關于房地產(chǎn)稅改革，上海、重慶兩地試點之后，目前沒有看到繼續(xù)推開?，F(xiàn)要通過“立法先行”來考慮適時推進，《決定》明確要求加快立法，但目前還不能指望它能迅速完成進而給地方政府提供財力支撐。關于環(huán)境稅改革，主要是實行費改稅，但未來應不排除學習歐元區(qū)對碳排放征稅來實施環(huán)境保護。這兩個改革都需要加快立法，但估計年內不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。
關于預算管理改革，明確指出要實行跨年度滾動預算。多年前我在美國做訪問學者時，注意到美國聯(lián)邦政府預算一編就是5年，每年往前滾動一年編制預算。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡，統(tǒng)籌協(xié)調，是較科學的編制模式?，F(xiàn)在我國將搞3年期滾動的跨年度預算，從中央級開始試編，同時鼓勵部分地方政府也先行先試。
還有《預算法》修訂，明確要往前推。地方債陽光化以及政府與社會資本合作機制，在《預算法》修訂時應該有所表述或作出呼應。轉移支付也需要改進，應提升一般性轉移支付比重，專項轉移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調。專項轉移支付資金不應再附加條件要地方配套，那實際上是逼著地方特別是欠發(fā)達的地方弄虛作假，是政府公權體系運作的一種扭曲，會把局面弄得更加紊亂，不符合現(xiàn)代國家治理的要求。
關于構建信息系統(tǒng)。各個掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態(tài)”，誰都不愿意與其他部門分享，以求表現(xiàn)自己的“獨特價值”。其實，只有信息共享才能作出科學合理的決策。比如不動產(chǎn)信息，現(xiàn)在還沒有實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)和全面反映，信息呈碎片化狀態(tài)，談何房地產(chǎn)調控科學決策和國家治理現(xiàn)代化？現(xiàn)在中央明確國土資源部牽頭九部委協(xié)同，2018年全國不動產(chǎn)要形成全面信息聯(lián)網(wǎng)，城鎮(zhèn)區(qū)域要靠前完成。不動產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)是不是和現(xiàn)在房地產(chǎn)稅加快立法及其后的制度運行有聯(lián)系呢？顯然有關聯(lián)。要形成公共事務科學設計政策、作出決策的信息支撐平臺，必須打破所有部門單位的信息壁壘，形成更有效率、更多側重績效追求的政府統(tǒng)一調控管理局面。
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