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電力改革再啟動(dòng) 牽涉面廣利益錯(cuò)綜復(fù)雜

2014-11-12 11:10 來(lái)源:中國(guó)新聞周刊

  在停滯了十年之后,經(jīng)多方消息證實(shí),由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的深化電力體制改革方案,已于10月中旬遞交國(guó)務(wù)院,有望在近期獲批出臺(tái)。

  早在今年6月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上,國(guó)家主席習(xí)近平明確提出,要抓緊制定電力體制改革總體方案,并對(duì)發(fā)改委提出要求,在今年底拿出新電改方案。

  此前,國(guó)家發(fā)改委向相關(guān)部門(mén)發(fā)放的征求意見(jiàn)稿曾提出,以“放開(kāi)兩頭、監(jiān)管中間”為原則,除了輸配電價(jià)由國(guó)家核定之外,發(fā)電廠(chǎng)和用戶(hù)之間可以直接制定電價(jià)進(jìn)行交易,并允許民營(yíng)資本建設(shè)配電網(wǎng),成立售電公司等。

  由于電力改革牽涉面廣、利益錯(cuò)綜復(fù)雜,最終出臺(tái)的改革方案內(nèi)容目前尚難定論。

  電網(wǎng)反壟斷

  本輪電改的重點(diǎn)之一的“管中間”,其核心是如何破解電網(wǎng)的壟斷問(wèn)題,這也是上一輪電力改革的未盡之事。

  據(jù)悉,上報(bào)國(guó)務(wù)院的電改方案,此前曾經(jīng)過(guò)多輪征求意見(jiàn)和反復(fù)修改,但最終沒(méi)有將“輸配分開(kāi)”列入討論范圍,對(duì)于外界熱議的可能拆分電網(wǎng)公司的做法也并未提及,而是以“放開(kāi)兩頭、監(jiān)管中間”為原則,圍繞“四放開(kāi)一獨(dú)立”展開(kāi)——輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi),交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。

  曾就職于國(guó)務(wù)院電力體制改革工作小組辦公室、現(xiàn)任招商證券研發(fā)中心執(zhí)行董事的彭全剛對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示,在本次改革中,呼聲最高的是電網(wǎng)改革。改革的目標(biāo),是電網(wǎng)企業(yè)盈利模式從“賺取購(gòu)售電差價(jià)盈利”向“收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)盈利”轉(zhuǎn)變,其中的重點(diǎn)是售電業(yè)務(wù)分離和核定輸配電價(jià)。

  不過(guò),國(guó)家電網(wǎng)內(nèi)部人士告訴《中國(guó)新聞周刊》,一兩年的短期內(nèi),輸配電還難以分開(kāi)。該人士還表示,即使輸配分開(kāi),配電公司也只不過(guò)由形式上的大壟斷變成了以地區(qū)為單位的小壟斷,能否真正提高效率仍然存疑。

  根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,在輸配電體系中并不存在統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)模式,輸配一體化的模式并不在少數(shù),美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本、俄羅斯等國(guó)家均采用了輸配一體化的模式,縱向的拆分并不是唯一的出路。此前,國(guó)家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞公開(kāi)表態(tài),認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局。

  此外,電網(wǎng)公司如何改革,還取決于政府對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)性質(zhì)的劃分,如果被界定為公用事業(yè)服務(wù)型公司,那么對(duì)于電網(wǎng)的進(jìn)一步改革,其拆分力度可能較小。今年8月,國(guó)家發(fā)改委官員在上海召集專(zhuān)家召開(kāi)電改座談會(huì)時(shí)也曾提及,改革后的電網(wǎng)將實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)化,這意味著短期內(nèi)電網(wǎng)輸配分離不太可能實(shí)現(xiàn)。

  國(guó)家能源局副局長(zhǎng)王禹民早在今年3月就已經(jīng)為電改繪下藍(lán)圖:電改在于體制和機(jī)制上的雙重改革突破。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是輸電的不賣(mài)電。即由政府制定出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià),電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條“公路”建好,按輸配電價(jià)收取“過(guò)路費(fèi)”,用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)逐步放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)。

  2002年國(guó)務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》(又稱(chēng)電改“5號(hào)文”)為電力體制改革規(guī)劃了一條市場(chǎng)化的中長(zhǎng)期路線(xiàn):通過(guò)廠(chǎng)網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)。

  十二年過(guò)去了,在整個(gè)電力行業(yè)中,中國(guó)現(xiàn)有的電力行業(yè)格局基本維持了“五號(hào)文”改革規(guī)劃,只完成了“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離”,而“輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”曾小范圍試點(diǎn)都均告失敗。

  電網(wǎng)企業(yè)仍然居于行業(yè)壟斷中樞的地位。目前,國(guó)內(nèi)的電網(wǎng)系統(tǒng)由國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)以及部分區(qū)域性的小電網(wǎng)公司組成,全面控制電力系統(tǒng)輸電、配電與售電,在發(fā)電側(cè),各家發(fā)電廠(chǎng)只能以上網(wǎng)電價(jià)將電能賣(mài)給兩大電網(wǎng),電網(wǎng)是壟斷的買(mǎi)方,在售電側(cè),電網(wǎng)再通過(guò)各地方供電系統(tǒng)將電能加價(jià)配售給各用戶(hù),電網(wǎng)是壟斷的賣(mài)方。因此,在整個(gè)電力縱向產(chǎn)業(yè)鏈上,兩大電網(wǎng)公司處于核心控制地位。

  廣發(fā)證券分析師郭鵬對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示,在這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下,政府不得不對(duì)電價(jià)進(jìn)行管制,制定上網(wǎng)電價(jià)與銷(xiāo)售電價(jià),否則電網(wǎng)公司有可能會(huì)利用其壟斷優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步施壓發(fā)電廠(chǎng)與消費(fèi)者,壓低上網(wǎng)電價(jià)的同時(shí)提高銷(xiāo)售電價(jià),擴(kuò)大其壟斷利潤(rùn)。

  在上一輪電力改革中,我國(guó)曾進(jìn)行過(guò)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的嘗試,但并不順利。2010年后,國(guó)家電網(wǎng)公司開(kāi)始對(duì)控股的五大區(qū)域電網(wǎng)公司進(jìn)行拆分,到2011年5月,最后一家區(qū)域電網(wǎng)公司—華北電網(wǎng)也被國(guó)家電網(wǎng)公司分拆。各區(qū)域電網(wǎng)公司被拆分為國(guó)家電網(wǎng)公司的區(qū)域分部,失去了獨(dú)立的市場(chǎng)主體資格。此后電網(wǎng)系統(tǒng)沒(méi)有繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)的嘗試。

  “如何放兩頭”

  發(fā)電環(huán)節(jié)和售電環(huán)節(jié),這“兩頭”預(yù)料將引入更多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在新一輪電改中,短期來(lái)看,大用戶(hù)直購(gòu)電依然是改革的突破口。

  今年4月,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)家能源委會(huì)議講話(huà)指出,要加快電力體制改革步伐,推動(dòng)供求雙方直接交易,提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障,讓市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。中投顧問(wèn)能源行業(yè)研究員宋智晨對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示,大用戶(hù)直購(gòu)電制度是電力行業(yè)市場(chǎng)化改革的重要舉措,產(chǎn)生之初便被賦予了推動(dòng)售電端改革的重要使命。

  廣東作為全國(guó)試點(diǎn),早已推進(jìn)大用戶(hù)直購(gòu)電多年,是實(shí)現(xiàn)大用戶(hù)直購(gòu)電最早的省份。從2013年底起,廣東采用電力用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)交易的模式。僅今年前7個(gè)月,累計(jì)有30家電廠(chǎng)與86家用電大戶(hù)達(dá)成了交易協(xié)議。集中競(jìng)價(jià)交易電量16.2億千瓦時(shí),為企業(yè)節(jié)省了近千萬(wàn)元電費(fèi)。

  從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,隨著用戶(hù)用電資格的不斷放開(kāi),未來(lái)將有望產(chǎn)生服務(wù)于中小用戶(hù)的售電公司(比如面向一個(gè)園區(qū)內(nèi)的全部中小企業(yè)),這些售電公司將逐漸與現(xiàn)有的電網(wǎng)公司產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng),并且最終實(shí)現(xiàn)售電端的市場(chǎng)化。

  不過(guò),從全國(guó)范圍看,直購(gòu)電推行十余年,進(jìn)展緩慢之極。年度交易電量估計(jì)不足200億千瓦時(shí),在全國(guó)5萬(wàn)億千瓦時(shí)的用電市場(chǎng)中,占比不到0.5%。

  大用戶(hù)直購(gòu)模式分離了電網(wǎng)公司的交易權(quán),最終方向是將售電和輸配分開(kāi),因此,電網(wǎng)企業(yè)普遍對(duì)此持反對(duì)意見(jiàn)。前述國(guó)家電網(wǎng)人士表示,直購(gòu)電交易規(guī)則越來(lái)越明晰的情況下,售電側(cè)引入競(jìng)價(jià)機(jī)制也將順理成章;然而,另一方面,也應(yīng)該考慮到電網(wǎng)企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。因此,即使直購(gòu)電自主定價(jià)也應(yīng)該將政府行政收費(fèi)和電價(jià)交叉補(bǔ)貼設(shè)計(jì)進(jìn)去。

  多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)估,改革將是在增量的配電建設(shè)領(lǐng)域引入民間資本參股,這樣的做法既不會(huì)影響目前的電力系統(tǒng)格局,同時(shí)還有助于電力系統(tǒng)配電建設(shè)新增部分提高效率。

  事實(shí)上,通過(guò)2003年的“一次電改”,發(fā)電環(huán)節(jié)市場(chǎng)化發(fā)展速度較快。按照《電力法》的規(guī)定,只有發(fā)電允許民間資本進(jìn)入,而輸電、配電、售電均不允許。

  2003年啟動(dòng)的廠(chǎng)網(wǎng)分離改革,從原國(guó)家電力公司拆分出華能、國(guó)電、大唐、華電、中電投,目前這五大集團(tuán)的裝機(jī)總量在全國(guó)裝機(jī)總量中的占比已經(jīng)下降至47%左右,此間,地方國(guó)有發(fā)電企業(yè)成長(zhǎng)迅猛。

  發(fā)電領(lǐng)域的投資主體逐漸開(kāi)始多元化,中外合資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)也開(kāi)始參與到電站建設(shè)中來(lái)。目前為止已經(jīng)出資設(shè)立電廠(chǎng)的包括香港華潤(rùn)、臺(tái)灣臺(tái)塑,中國(guó)神華、珠江(民營(yíng)),河北建設(shè)(地方投資主體),江蘇國(guó)信(地方投資主體)等。

  目前,國(guó)有企業(yè)主要以投資大型火電、水電等電源項(xiàng)目為主,裝機(jī)容量占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。民營(yíng)企業(yè)受資金規(guī)模等限制,多數(shù)難以承擔(dān)大型發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè),傳統(tǒng)上主要投資小水電、小熱電等小型發(fā)電項(xiàng)目,單個(gè)企業(yè)裝機(jī)容量相對(duì)較小。截至2012年末,民營(yíng)發(fā)電企業(yè)裝機(jī)容量在全國(guó)總盤(pán)子中的占比不足10%。

  對(duì)于民營(yíng)資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域,前述國(guó)家電網(wǎng)內(nèi)部人士建議,第一,不能心急。民營(yíng)資本要想從國(guó)網(wǎng)業(yè)務(wù)中分一杯羹的話(huà)一定要謹(jǐn)慎;第二,投融資方式、金融模式、新業(yè)務(wù)創(chuàng)新這一塊還是有一定想象空間的。

  與發(fā)電相比,在目前的電力體系中并沒(méi)有獨(dú)立售電企業(yè),售電長(zhǎng)期與輸配電捆綁在一起,為國(guó)有電網(wǎng)所壟斷。消息人士稱(chēng),計(jì)劃在配售端引入民間資本,這一點(diǎn)有可能是未來(lái)《深化電力體制改革若干意見(jiàn)》的核心之一。國(guó)家能源局今年初公布的《2014年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》提出,積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革。

  以推進(jìn)大用戶(hù)直購(gòu)電的方式打破電網(wǎng)壟斷,已成為學(xué)界和業(yè)界的共識(shí)。新的國(guó)家能源局成立后,大用戶(hù)直購(gòu)電已經(jīng)成為改革推進(jìn)的重點(diǎn),目前已經(jīng)在10 多個(gè)省份展開(kāi)試點(diǎn)。

  直購(gòu)電改變了傳統(tǒng)用電模式,即由用戶(hù)向電網(wǎng)購(gòu)電,然后按照國(guó)家統(tǒng)一價(jià)格向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi),改由發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)進(jìn)行合約交易及集中雙向競(jìng)價(jià),同時(shí)向電網(wǎng)企業(yè)繳納一定的過(guò)網(wǎng)費(fèi),其售價(jià)一般低于電網(wǎng)購(gòu)電價(jià)格。

責(zé)編:安文靖
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