農(nóng)地改革三大文件醞釀中 建設(shè)用地入市是突破口
“其二是因?yàn)檗r(nóng)民要進(jìn)城，他們的宅基地就騰出來(lái)了，只有允許宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購(gòu)買和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?。農(nóng)民工進(jìn)城要變成市民，自然離不開(kāi)土地問(wèn)題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口?！敝熘幸徽f(shuō)。
“農(nóng)地改革的方向應(yīng)該是‘同地同權(quán)同利’，但這么多年進(jìn)展緩慢，可見(jiàn)阻力重重?！敝恋貙＜亦u曉云認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村土地改革的期望不要過(guò)于樂(lè)觀，“畢竟改革阻力相當(dāng)大，問(wèn)題也比較復(fù)雜，不可能步子邁得過(guò)大”。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院院長(zhǎng)鄭凌志也認(rèn)為，改革進(jìn)行到這個(gè)階段，已經(jīng)觸及一些地方政府的既得利益，如縮小征地范圍會(huì)給城市建設(shè)帶來(lái)更高的成本，時(shí)間也更長(zhǎng)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)減少地方的土地出讓收入。自下而上的改革在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度變遷已經(jīng)陷入改不動(dòng)的艱難困境，根本無(wú)法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對(duì)改革面臨的瓶頸，急需在明確目標(biāo)的前提下加速推進(jìn)，超越既得利益。
路徑選擇：
3
頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)相結(jié)合
集體建設(shè)用地入市是突破口
對(duì)于改革路徑的選擇，各方專家已經(jīng)給出答案，即，“自上而下”與“自下而上”雙向驅(qū)動(dòng)。
“政府制定土地改革政策時(shí)應(yīng)該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)榈胤絿@這個(gè)難題，已經(jīng)做了很多嘗試，應(yīng)該吸取其經(jīng)驗(yàn)?！敝芷淙收f(shuō)。
社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為，土地制度改革應(yīng)允許地方先走一步。
“改革的出路，只能是尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民集體在遵守國(guó)家土地利用規(guī)劃的前提下，對(duì)土地實(shí)行自主開(kāi)發(fā)或自主招商，形成建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)民在國(guó)家調(diào)節(jié)、市場(chǎng)定價(jià)的機(jī)制下，分享城市化利益?！秉h國(guó)英說(shuō)。
另一方面，征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動(dòng)是不能完成的，需要中央進(jìn)行頂層的系統(tǒng)設(shè)計(jì)?？s小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。只是單純地推進(jìn)單項(xiàng)制度改革，如征地制度改革，難以落實(shí)，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進(jìn)土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。因此，未來(lái)的土地政策應(yīng)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，應(yīng)將從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。
“改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許摸著石頭過(guò)河。頂層設(shè)計(jì)包括土地管理法怎么修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經(jīng)驗(yàn)，等成熟后再制定為法?！敝熘幸唤ㄗh，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關(guān)條例；宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以探索試點(diǎn)，地方有一批試點(diǎn)城市；城市存量土地盤活各地已在探索。不過(guò)他認(rèn)為，法的修改有相當(dāng)難度。
中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平也認(rèn)為，應(yīng)該先試點(diǎn)，再定制度，改革能否實(shí)現(xiàn)，要從法律上做出調(diào)整。農(nóng)村集體建設(shè)土地如果全面市場(chǎng)化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權(quán)利的界定、使用權(quán)等?！澳壳罢w制度框架不具備，今年全面推開(kāi)不現(xiàn)實(shí)?！彼f(shuō)。
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